對衡陽市土地流轉情況的調查與思考

2014-08-26 12:32:39 作者:趙愛民 林強 來源:衡陽市農業局 瀏覽次數:0 網友評論 0

 

          對衡陽市土地流轉情況的調查與思考

農村土地的流轉和集中使用,是發展農業規模經營和實現農業現代化的必由之路。如何引導和完善農村土地科學合理流轉已成為當前農業農村工作研究的重要課題之一。為全面深入了解我市當前農村土地流轉的現狀和存在的問題,研究提出促進土地健康有序流轉的對策措施,本課題組深入部分縣市區進行了實地調研,現將有關情況匯報如下。

一、發展現狀——形勢喜人,成效顯著

據市農經部門統計,截止20143月底,全市農村土地流轉面積為480.5萬畝,比上年同期增加60.8萬畝,占全市農村土地面積的28.11%,其中耕地流轉面積為236.84萬畝,比上年同期增加42.16萬畝,占耕地總面積的49.02%;林地流轉面積188.08萬畝,比上年同期增加25.28萬畝,占林地總面積的18.93%;養殖水面流轉面積23.47萬畝,比上年同期增加0.37萬畝,占養殖水面總面積的29.44%??傮w上呈現以下特點:

()流轉面積逐年遞增。從全市看,2011-2013年土地流轉總面積分別為384.54 萬畝、411.06 萬畝、440.95 萬畝,分別比上年增加7.16 %、6.9%、7.27%;涉及農戶分別為68.16萬戶、71.07 戶、92.05 戶,分別比上年增加13.5%、 4.3%、29.5%;規模經營在50畝以上的流轉主體涉及的流轉面積分別達到189.23萬畝、213.62萬畝、316.05萬畝,分別比上年增加10.6%、12.9%、47.8%。

(二)流轉形式靈活多樣。目前,我市農村土地流轉方式有轉包、轉讓、互換、租賃經營和股份制合作等形式,其中以轉包、出租形式為主,多樣化趨勢較為明顯。目前,轉包面積162.14萬畝,占33.74%;出租面積213.26萬畝,占44.38%;轉讓面積28.8萬畝,占5.99%;互換面積為13.75萬畝,占2.86%;入股面積41.3萬畝,占8.6%;其它方式流轉面積21.25萬畝,占4.42%,轉包和出租占總流轉面積的78.12%。

(三)流轉主體呈現多元。隨著土地流轉機制不斷完善,流轉市場的逐步形成,一大批專業大戶、農民合作社、家庭農場、農業企業等新型農業經營主體逐漸成為當前農村土地流轉的主力軍。目前,流入農戶、專業大戶的土地面積212.88萬畝,占44.3%;流入農民合作社的土地面積134.65萬畝,占28.02%;流入農業企業的土地面積103.36萬畝,占21.51%;流入家庭農場等其它主體的土地面積29.61萬畝,占6.16%。

(四)流轉力度不斷加大。一是政策引導得力。為加快土地流轉步伐,市委、市政府先后下發了《關于加快推進農村土地承包經營權流轉促進農業適度規模經營的意見》、《衡陽市規范農村土地承包經營權流轉工作實施方案》《關于大力開展“一流轉五服務”加快構建新型農業經營體系的意見》等文件,各縣市區也制訂了一系列的政策措施,如衡陽縣財政對連片流轉50畝以上且用于雙季稻生產的種糧大戶,給予每畝50元土地流轉補貼。衡南縣財政拿出600萬元用于獎勵扶持糧食生產合作社等糧食生產規模經營業主,200萬元對購置農業機械進行累加補貼,對流轉規模在50畝以上的種糧大戶由縣財政統一購買水稻生產保險。二是典型示范突出。近年來,我市通過總結推廣基層涌現出來的“安邦模式”、“洲陂模式”、“東冠模式”“大廣模式”等土地流轉模式,并積極探索土地托管、股田制、村組集中式、信托等新的流轉模式,推動了全市土地規范有序流轉。三是糾紛調處及時。依法重點糾正和查處了嚴重侵害農民土地承包權益、強迫農民流轉土地和非法改變流轉土地農業用途等問題,近年來,全市共調處土地承包糾紛2013件次,其中調處外出打工戶承包經營權糾紛186件,出嫁女承包經營權糾紛267件,土地流轉糾紛127件,為160戶外出外遷返鄉農戶確權確地380余畝。四是服務支撐到位。市委、市政府通過大力推進“一流轉五服務”(即:農村土地承包經營權流轉、農業科技服務、農業信息服務、農村金融與風險防范服務、農民素質提升服務、農村市場運行服務),著力破解新型經營主體的發展難題,讓他們放心開展土地流轉。如常寧市成立的農村綜合產權交易中心同金融機構及擔保公司等中介機構開展農村金融合作。衡陽縣農經局與縣信用聯社聯合對土地流轉連片在300畝以上,產業規模大、生產效益好的農業新型主體給予50-100萬元的授信額度,目前已發貸款17宗計1350萬元。衡南縣創新舉措,由鄉鎮經管站出具土地流轉證明,幫助水稻種植大戶同保險公司直接簽訂合同,做到應保盡保、應賠盡賠,解決了農村融資難、抵押難、貸款難的問題,有力促進了土地流轉和農業規模經營。

(五)流轉成效日趨凸現。一是遏制了耕地拋荒,為“將來誰來務農”找到了答案。通過土地流轉,農民自愿地將無力經營或不愿經營的土地及時轉讓給合作社、農場或企業,解決了農村“有人無田種、有田無人種”,“多種不能、少種不行”的人地矛盾,據不完全統計,在已進行的農村土地承包經營權流轉的耕地有30%以上原是處于拋荒或半拋荒狀態,凡是通過土地承包經營權流轉進行規模經營的,絕大部分都種了雙季稻,有的甚至是“稻稻油”,遏制了耕地拋荒,增加了糧食產量。如衡南縣大廣村通過由村支“兩委”牽頭創辦了大廣農機農技合作社,為村民種植雙季水稻提供從育秧、翻耕、插秧、田間管理、收割到銷售的“一條龍”式服務,合作社從村民手中每畝收取230元的低價服務費,同時流轉村民不愿耕作的1300畝稻田,全村雙季稻種植面積達88%,機械化率達92%。耒陽市洲陂村,全村2825畝耕地全部實現規模流轉,沒有拋荒一分田。二是推進了勞動力轉移,為“促進農民增收”開辟了新路。土地流轉合理流轉,提高了土地利用率和產出效益,同時使農村勞動力進一步從土地束縛中解脫出來,紛紛外出務工或就近進城從事二、三產業,增加勞務現金收入、土地租金收入、農業增效收入、傭金收入等四個方面收入。2013年全市常年外出務工勞動力達到140.94萬人,外出務工勞動力占農村勞動力總數的百分比分別為35%,每年帶來的經濟收入近80億元。如我們對祁東縣金橋鎮草席種植戶的調查,該農戶將土地流轉給金鵬草席合作社,每年可獲得租金收入500元左右,另外每天可以有兩個勞動力在合作社打工,平均每天65元左右,全年工作200天左右,全年每戶僅這兩項收入在26400元以上,還不包括在外打工收入,遠遠高出祁東縣農民人均所得5390元水平。三是轉變了發展方式,為“建設現代農業”提供了范式。在土地流轉的帶動下,農業經營方式迅速由分散的家庭經營向適度規模經營轉變,目前,全市種糧100-500畝的有2377戶, 500-1000畝的有140個,1000畝以上的有53個,規模種糧戶生產的糧食生產量占到了全市糧食總量的40.6%,年出欄生豬10萬頭以上的規模養豬場有1個,1萬頭以上的有35個,5000頭以上的有96個,全市生豬規模養殖量占到全市養殖總量的81.5%;通過推進土地流轉,大力引進和培育大三湘、江山生態、山蒼子生態、新豐果業、華桂、領軍等農業產業化龍頭企業,常寧、耒陽的百里油茶產業帶、祁東的中秋酥脆棗、衡陽縣的山蒼子、中心城區的高標準蔬菜園、葡萄園等一批優勢特色產業迅速做大做強,“中南油都”、“江南棗都”、“湘南香都”的名氣正在打造;隨著新型經營主體的不斷發展,產、加、銷、供分工不斷明細,為農業生產提供日趨完善產前、產中、產后全方位服務能力不斷提升,如湖南安邦新農業科技股份有限公司,創造了“管家模式”、“幫扶模式”、“點餐模式”三種農業“套餐”服務模式,大大提高了社會化服務水平;隨著土地流轉,規模經營幅度加大,農業機械的作業優勢凸現,農業機械化提質提速明顯,近3年新增大中型拖拉機2115臺、聯合收割機3586臺、插秧機1278臺,機耕、機插、機收率分別達到82.5%,14.3%,63.3%。

二、發展模式——不斷創新,活力彰顯

各地積極引導農民采取租賃、入股、互換、托管、轉包、轉讓等多種形式流轉土地,鼓勵支持農村土地承包經營權向農民合作社、家庭農場、種養大戶、農業企業等新型農業經營主體直接流轉,創造出了我市特有的土地流轉模式,為我市農業產業化和規模經營開辟更加廣闊的空間。

(一)土地托管模式。以農業企業、農民合作社和土地托管公司為依托,與農戶簽訂托管合同,交納一定土地托管費用,由公司為農戶提供良種、化肥、耕種、灌溉、防蟲、除草、防病、收割、糧食收購等服務,農戶土地承包經營主體不變、企業投資主體不變、受益主體不變。如衡陽縣西渡鎮斗嶺村6個組的農戶將承包地委托給衡陽縣宏揚農機專業合作社,實行套餐托管,農戶除去托管費,套餐服務費,每畝凈收益在500-700元,比租賃流轉多收入200-400/畝。衡南縣東冠農技農機作業服務專業合作社在冠市鎮與農戶簽訂服務合同租賃經營5480畝種植雙季稻,為農戶免費提供種子、全程農機服務、病蟲害防治,以高于市場價20%的保護價收購農民的優質稻,實現了合作社、農戶互利雙贏。

(二)“股田制”模式。將土地經營權與承包權分離,并將經營權用股份化的方式固定下來,成立土地股份合作社,專業合作社或股份企業,農戶將土地以股份形式與專業大戶、農場主、合作組織或農業企業合作經營,農民參與務工,領取勞動報酬和年度分紅。如衡陽縣西渡鎮梅花村將全村121246畝耕地全部折股量化交由衡陽縣梅花優質稻專業合作社合股經營,實行基準股權收益+勞務收益+生產效益分紅,約定年生產利潤在30%以內不提取生產效益分紅,生產利潤高出30%的部分按對半分紅。洪市鎮的楊泉村、太山村、高碧等6個煙葉生產專業村實行股份合作生產經營形式,村里成立農村土地股份合作組織,農戶將承包地折股量化交合作組織生產經營,農戶除了每畝能得到300元的基準權益,每畝還能獲得1500元勞務收益和10%煙葉收益分紅約340元,農民不花成本畝收益在2100元左右。

(三)村組集中模式。在充分征求農民意愿的前提下,以組為單位將農戶承包份額登記造冊,但不具體到丘塊,并發放相關權益證書,由村組將承包經營權集中流轉或以其他方式規模經營。如耒陽市洲陂鄉由組長總攬負責流轉,依據自然灌溉、土壤肥力等條件,民主討論將全部稻田進行統一規劃,具體劃分為集中育秧、自給口糧、產糧大戶三個功能區,按實際耕種面積的10%留足集中育秧區,按人均0.3畝留足自給口糧區,除口糧區可以個人自種或私自流轉外,剩余耕地全部統一流轉給大戶經營,根據大戶實際需要劃分為若干個種植小區,每個大戶的種植面積成片相連。勝橋勝江村強化村社互動,實行土地經營“大集中”,將農戶承包地只確定面積,不到具體丘塊,農戶再委托村組將749畝水田土地流轉給騰飛農民專業合作社,全村流轉比例達86%,流轉農戶占全村總農戶92%。

(四)企業帶動模式。一是企業直接租賃模式。引進農業龍頭企業,以租賃等方式整體流入土地,農民或返租承包,或以土地承包經營權入股,或進入企業務工,推進規模生產,實現各方共贏。特別是中聯天地、江山生態等油茶采取返承包管理模式即林農將油茶林地租賃給公司,公司再將林地返包給林農進行種植和管理,林農可同時獲得租金收入、管理費及服務費收入,這樣既有利于公司改善與當地林農的關系,對采摘茶果用工和防盜具有顯著成效,同時林農所承擔的風險較小且收入比較穩定,深受雙方的歡迎。二是企業領辦合作社模式。如大三湘公司通過領辦了3個合作社,其中公司入股20%,農民入股80%。由公司統一提供新栽苗木、肥料以及技術等,合作社流轉林地并組織社員負責油茶新栽或墾復、施肥、除草、采摘等油茶管護工作,公司與合作社農民按股分紅。三是企業提供社會化服務模式。如湖南安邦新農業科技股份有限公司,通過創新三種農業服務模式:“管家模式”即由安邦公司與各鎮、村、組直接進行土地流轉,由“代管戶”進行“代種代管。”公司對“代種代管戶”提供從供種、播種等到谷物收割、烘干的專業化“套餐”服務。“幫扶模式”即公司培育合作社或家庭農場,幫助他們把面積逐步擴大到200-1000畝的規模,再按第一種模式提供“全套餐”服務,實行規?;?、集約化種植。“點餐模式”即對不愿進行土地流轉的農戶,在不改變原有經營權性質的情況下,以村為單位,由村干部統一組織采取合作社的模式,會員可根據自身實際情況自主享受“點單”或“套餐”服務。通過以上模式公司直接流轉土地實行規模種植面積達4.2萬畝;服務面積逾1000萬畝。

三、發展難題——引導不夠,問題不少

(一)從農戶來看,存在四大疑慮。一是對流轉本身心存疑慮。一些群眾對土地承包經營權流轉的概念不清,對相關政策法規不甚了解,擔心流轉后會失去土地。特別是一些年紀較大的農民戀土情節重,寧愿粗放經營,也不愿將土地流轉出去。二是對流轉政策存在疑慮。少數期待土地私有化,認為承包期延包30年后,到時政策一變,土地就是自己的了,流轉出去無疑是把到手的肥肉拱手相讓他人,堅決不肯流轉。三是對流轉價格存在疑慮。土地流轉價格評估機制尚未建立,沒有權威的指導價格,特別是長期流轉,流轉價格怎么增長,心中沒底。同時,隨著土地流轉市場日趨活躍,大家對土地租金的期望值也越來越高。四是對流轉年限存在疑慮。一些外出務工的農民擔心回鄉后怕流出去的土地要不回,沒有地種,不愿長時間流轉。而流轉經營主體期望流轉年限一般在10年以上,兩者之間的差距較大。

(二)從流轉大戶來看,存在四大困難。一是集中連片流轉難。家庭承包經營,地塊零星分散,而各個農戶情況千差萬別,一旦少數或個別農戶不愿意流轉,連片規模經營就可能“流產”。如衡陽火鳳凰生態農業科技有限公司想到祁東縣鳥江鎮皮塘村租種300畝稻田,可是村里組織村民召開了兩次會議,租與不租、價格高低的呼聲同時存在,成片整體流轉無法推進,公司不得不放棄計劃。二是基礎設施配套難。我市的水庫大都建于上世紀五六十年代,設施老化嚴重,且60%的農村田間機耕道建設滯后,農田不規則、且落差大,大型機耕機收機進場困難,這些都極不適應新型農業經營主體的規?;?、集約化、機械化經營。此外,新型經營主體由于經營規模擴大,需要平整土地、挖掘水渠、興修機耕道等,但這些基礎設施投入較大、回報周期長,有些具有公共物品的性質,很多大戶由于流轉合同期限偏短、設施產權不清等顧慮不敢投入,國家針對大戶的配套設施建設的投入又嚴重不足,導致基礎設施建設與新型經營主體發展不配套的現象日益突出。三是貸款融資難。流轉大戶大多正處于創業階段,因購買農資、添置農機具和支付流轉費用,需要生產性、季節性短期貸款,且隨著經營面積的逐步擴大,小額貸款已經難以滿足資金需求。但7成以上種植大戶由于缺少抵押物,難從銀行獲得貸款,很多流轉大戶不得不求助親友,賒購農資和賒欠幫工人員工資。四是規范流轉難。不少土地在流轉過程中,沒有規范的書面合同,甚至是口頭約定,合同條款不全,雙方責任不明確,隨意性較大,極易產生合同糾紛,甚至出現部分農戶法律意識淡薄,強行毀約的現象,極大地挫傷了流轉大戶的生產積極性。如衡南縣種糧大戶李小星在廖田鎮毛崗村流轉100畝,投入8萬多元修好機耕道后,農民強行收回,自己耕種;在政光村,復墾拋荒100畝,種植兩年后,去年被村里收回,以更高的價格租賃給別人。

(三)從政府來看,存在四個不到位。一是認識不到位。鄉、村干部認為土地流轉是流轉雙方自己的事,存在著“多一事不如少一事”的想法。加上對土地流轉沒有硬性指標任務,因此工作主動性不夠。二是引導不到位。從調查情況看,無論流轉與否,良補和直補資金都給原家庭聯產承包經營戶,沒有落實“誰種糧誰受益”補助機制,普遍存在不種糧拿補貼情況,一定程度抑制了土地流轉。同時政府沒有出臺鼓勵土地流轉具體配套的政策措施,引導土地流轉缺乏有力的資金扶持和優惠政策支撐。三是監管不到位。土地流轉前,沒有明確要對種養大戶和企業經營能力的資格審查和評估,流轉后,也沒有明確保護農民利益的具體辦法;土地流轉后,有的變更用途用于辦廠房、挖魚塘、辦休閑、搞旅游甚至開發房地產,基層政府難于監管。四是服務不到位??茖W的土地流轉價格體系尚未建立,土地評價缺乏依據;土地承包經營權流轉中介服務組織尚未建立,土地流轉市場還沒有完全形成,流轉信息不暢,農民咨詢門路不多;鼓勵土地流轉的服務機制尚未形成,鄉村兩級引導和服務不到位,缺乏有效組織農民“以地生財”的能力。

四、發展對策——優化服務,強化扶持

(一)要優化服務,促進流轉。要大力發展土地流轉中介服務組織,建立土地承包糾紛仲裁機構,開展流轉供求信息、合同指導、價格協調、糾紛調解等服務,促進土地有序健康流轉。要圍繞土地流轉重點區域,整合涉農項目資金,集中力量辦大事,定點連片推進小農水工程建設,強化田間機耕道建設和管護,方便機械下田作業和農產品運輸。要加強農村保障體系建設,推進城鄉居民社會保障全覆蓋,確保農民在醫療、養老、最低生活保障上享有充分的權益,降低農民對土地的依存度,切實解決土地承包戶的后顧之憂。

(二)要把握原則,助力流轉。土地流轉中,必須堅持“依法、自愿、有償”的原則,并且要做到期限適度,在土地承包合同規定的期限內流轉,不得超過農戶承包土地的剩余承包期。制定土地流轉價格體系,客觀公正地發布指導價格,推行“實物估價、貨幣結算”的方式,實行流轉收益分年支付,千方百計維護群眾利益。建立有效的市場準入制度,對進入流轉市場的經營主體特別是工商企業的農業經營能力進行資格審查和資信評估,切實降低土地流轉風險。

(三)要嚴格程序,規范流轉。深入開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作,穩定現有土地承包關系,規范整理土地承包檔案資料,實現承包地塊、合同、證書、臺帳“四相符”和“四到戶”。要研究出臺農村土地流轉管理實施辦法,明確土地流轉程序,簽訂統一的流轉合同,并到土地流轉服務中心登記備案,嚴格規范流轉行為。

(四)要強化扶持,帶動流轉。要通過政策扶持和引導,促進土地向大戶和農業專業合作組織集中,大力培育以家庭農場和農民專業合作社為主的規模經營主體。要設立土地流轉專項扶持基金,在每年財政預算中予以安排,并從每年的糧食生產獎勵節余資金中提取一定比例,用于獎勵、補貼、扶持土地流轉和農業規模經營,特別要重點扶持一批農業專業合作社和特色產業基地做大做強。地方財政對經營主體添置、更新機耕設備,適當比例進行資金補貼配套,對擴大生產經營的貸款酌情安排貸款貼息。各級金融機構要把規模經營作為信貸支農的重點,適度降低支農信貸利率,主動為流轉大戶和合作組織服務。對規模經營的大戶和合作組織發展農副產品加工、銷售業務,比照農業龍頭企業享受有關優惠政策。

(五)要創新方式,加速流轉。穩定完善農村家庭承包經營制度,按照“三個不得”(不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益)原則,積極探索農戶自愿聯合流轉、農戶委托流轉、土地股份合作社、土地抵押試點等多種土地流轉形式。要以村組為單位,按人頭留足基本口糧田,其余的責任田統一由村組代為托管,實現連片流轉,流轉條件成熟的地方,可以打破行政區劃,實行聯鎮聯村租賃。要鼓勵農業專業合作組織在成建制、大面積流轉土地后,將土地倒包反租,二次流轉給需求強烈的種植大戶,并實行風險共擔、利益共享。要支持農戶以土地入股,讓農民既拿著流轉收入外出務工,又能分享土地收益。

 

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